El reverso fiscal: gasto tributario, exenciones al capital y asimetría redistributiva en El Salvador

Resumen

Este artículo constituye el segundo de una serie sobre la estructura fiscal salvadoreña y su relación con la desigualdad. Si el primero examinó la carga regresiva que recae sobre los sectores populares, el presente examina el lado opuesto: los mecanismos mediante los cuales el capital concentrado —agroindustrial, financiero y comercial— se beneficia de un conjunto articulado de exenciones tributarias, deducciones, regímenes especiales y figuras de elusión que reducen significativamente su contribución efectiva al fisco. A partir de evidencia empírica producida por el Ministerio de Hacienda, el ICEFI, la CEPAL, Oxfam y la literatura internacional sobre economía política del capital (Piketty, 2014; Zucman, 2015; Tørsløv et al., 2018), se argumenta que la estructura fiscal salvadoreña opera como un sistema de transferencia inversa: extrae recursos de los hogares de bajos ingresos mediante impuestos al consumo y cargas sobre el trabajo formal, mientras protege la acumulación de capital mediante la ausencia de impuestos al patrimonio, herencias y dividendos, la extensión indefinida de exenciones a las zonas francas y una tasa efectiva de tributación sobre la renta corporativa sustancialmente inferior a la nominal. El gasto tributario estimado en 2019 superó los $873 millones, equivalente a múltiplos del presupuesto combinado de salud y educación. La conclusión plantea que esta asimetría constituye una elección política, no una necesidad técnica, y que sus consecuencias redistributivas son verificables y cuantificables. Palabras clave: gasto tributario; exenciones fiscales; zonas francas; impuesto al patrimonio; El Salvador; desigualdad Nota: Este artículo es el segundo de una serie. El primero, "Desplazamiento discursivo y culpabilización estructural" (2024), analizó la carga tributaria regresiva sobre los hogares de bajos ingresos. Ambos artículos pueden leerse de forma independiente.

1. Introducción

El debate sobre la justicia fiscal suele centrarse en lo que el Estado recauda y cómo lo recauda. Menos atención recibe la pregunta simétrica: ¿a quién le devuelve el Estado lo que no recauda? El concepto de gasto tributario —los ingresos que el fisco deja de percibir como resultado de exenciones, deducciones, créditos fiscales, regímenes especiales y tratamientos diferenciales— proporciona una vía de análisis rigurosa para responder esa pregunta. En El Salvador, el Marco Fiscal de Mediano y Largo Plazo del Ministerio de Hacienda estimó en 2019 un gasto tributario de $873,932,487, cifra que corresponde a los ingresos que el Estado salvadoreño sacrificó ese año como resultado de tratamientos tributarios preferenciales (GatoEncerrado, 2020). Esta cifra supera ampliamente el presupuesto anual del Ministerio de Salud y se sitúa en el mismo orden de magnitud que el gasto en educación. La pregunta que organiza este artículo es la siguiente: ¿quiénes son los beneficiarios principales del gasto tributario en El Salvador, y cuál es la relación entre la distribución de esos beneficios y la estructura de desigualdad económica del país? La pregunta es empírica antes de ser normativa. No presupone que todo gasto tributario sea ilegítimo: algunas exenciones tienen justificación en términos de eficiencia económica, fomento del empleo o corrección de fallas de mercado. Sin embargo, la evaluación de su pertinencia requiere conocer su magnitud, sus beneficiarios y sus efectos distributivos, condiciones que en el caso salvadoreño solo se cumplen parcialmente. El artículo se estructura en ocho secciones. La segunda sección presenta el marco teórico sobre gasto tributario, captura regulatoria y desigualdad. La tercera describe la metodología. Las secciones cuarta a séptima analizan los principales componentes del gasto tributario salvadoreño: las exenciones a las zonas francas, la ausencia de impuestos al patrimonio y las herencias, la evasión y elusión corporativa, y los regímenes preferenciales para sectores específicos. La octava sección examina la asimetría entre la carga sobre los sectores populares y los beneficios al capital concentrado. La conclusión extrae las implicaciones para la reforma fiscal y la política pública. El artículo dialoga directamente con el primero de esta serie, que documentó la regresividad de la carga tributaria sobre los hogares salvadoreños de bajos ingresos. Si ese análisis mostró quién paga en exceso de su capacidad contributiva, este examina quién paga por debajo de la suya. Ambas caras de la misma moneda fiscal forman un sistema coherente cuyas consecuencias redistributivas son empíricamente verificables.

2. Marco teórico: captura fiscal, acumulación de capital y gasto tributario

2.1 El gasto tributario como elección política

La teoría de las finanzas públicas define el gasto tributario (tax expenditure) como la diferencia entre la recaudación obtenida bajo la estructura impositiva vigente y la que se obtendría bajo un sistema de referencia sin tratamientos preferenciales (Surrey & McDaniel, 1985; OCDE, 1996). Esta definición, aparentemente técnica, contiene una implicación política fundamental: el gasto tributario es una elección activa del legislador, no una omisión pasiva. Cada exención es un gasto público implícito que beneficia a un grupo específico y que, a diferencia del gasto explícito, elude el escrutinio presupuestario ordinario. La opacidad del gasto tributario es, en sí misma, una característica políticamente funcional. Thomas Piketty (2014), en su análisis de la dinámica del capital en el siglo XXI, establece que cuando la tasa de retorno del capital (r) supera sistemáticamente la tasa de crecimiento económico (g), la riqueza tiende a concentrarse de forma creciente. Esta dinámica es amplificada —o atenuada— por las decisiones fiscales sobre el capital: los impuestos sobre la renta del capital, el patrimonio y las herencias son el principal mecanismo mediante el cual las sociedades democráticas han históricamente contenido la concentración extrema de riqueza. Su ausencia o debilidad no es, pues, un dato técnico sino una elección con consecuencias distributivas precisas y previsibles. Gabriel Zucman (2015) extendió este análisis al documentar la escala de la riqueza offshore global —estimada en el 8% de la riqueza financiera de los hogares del mundo— y su relación con los sistemas tributarios nacionales. Los países que ofrecen exenciones sobre rentas de capital extranjero, como El Salvador mediante su sistema territorial de imposición, crean condiciones que facilitan la acumulación de riqueza fuera del alcance de la tributación doméstica. Zucman y Tørsløv (2018) estimaron que los paraísos fiscales atraen el 40% de las ganancias multinacionales globales, reduciendo la recaudación corporativa de los países en desarrollo en proporciones significativas.

El concepto de captura regulatoria (Stigler, 1971; Croley, 2008) es complementario a este análisis. Cuando los grupos de interés con mayor poder económico y político logran influir en el diseño de las normas tributarias para que estas les beneficien, el resultado es un sistema fiscal que puede cumplir formalmente los criterios de legalidad mientras viola sistemáticamente los de equidad y progresividad. La captura regulatoria en el ámbito fiscal no requiere corrupción explícita: opera mediante el cabildeo legislativo, la rotación de élites entre el sector privado y la administración tributaria, y la construcción de argumentos técnicos que presentan como eficiencia económica lo que es, en esencia, transferencia de recursos del público hacia el capital privado (Hacker & Pierson, 2010).

2.2 Justicia fiscal, legitimidad y contrato social

La teoría del contrato social (Rawls, 1971; Murphy & Nagel, 2002) ofrece un criterio normativo para evaluar los sistemas tributarios: un sistema es justo si sus cargas se distribuyen de forma que los ciudadanos en posición original —sin conocer su lugar en la distribución de ingresos y riqueza— lo aceptarían. Murphy y Nagel (2002) argumentaron que no existe ningún sistema tributario natural o neutral: todos los sistemas fiscales son elecciones colectivas que distribuyen cargas y beneficios. La pregunta relevante no es si el Estado recauda, sino cómo distribuye lo que recauda y lo que deja de recaudar. En el caso salvadoreño, la combinación de alta regresividad en los impuestos efectivamente cobrados con la ausencia de impuestos al patrimonio, herencias y dividendos produce un sistema que se distancia significativamente del criterio rawlsiano. No solo pagan más quienes tienen menos capacidad contributiva relativa, sino que quienes concentran mayor riqueza accumulada gozan de un entorno fiscal explícitamente diseñado para proteger dicha acumulación de toda carga redistributiva significativa.

3. Notas metodológicas

Este artículo adopta un diseño de análisis documental crítico con orientación cuantitativa-descriptiva. Las fuentes primarias incluyen el Marco Fiscal de Mediano y Largo Plazo del Ministerio de Hacienda (2019), el Panorama Fiscal de Centroamérica de la CEPAL (2026), informes del ICEFI, estudios de Oxfam El Salvador, el Lincoln Institute of Land Policy, y los textos legales de la Ley de Zonas Francas Industriales y de Comercialización (LEZOFIC, 1998) y sus reformas recientes (2025). Las fuentes secundarias incluyen investigaciones periodísticas verificadas (GatoEncerrado, Connectas, Revista Factum) y literatura académica internacional sobre gasto tributario y economía política del capital.

La principal limitación del análisis es la opacidad estadística del gasto tributario en El Salvador: el Estado no publica una estimación anual sistemática del costo de cada exención por tipo de beneficiario, lo que impide determinar con exactitud qué proporción del gasto tributario total beneficia a las empresas de mayor tamaño versus a los contribuyentes medianos o pequeños. Esta limitación es reconocida y se indica cuando la interpretación depende de estimaciones o extrapolaciones. La ausencia misma de datos sistemáticos sobre el gasto tributario desagregado por beneficiario es, como se argumenta en la sección 4.3, un indicador político relevante sobre la distribución del poder fiscal.

4. Las zonas francas: exención universal de los impuestos que más recaudan

4.1 El alcance legal de las exenciones

La Ley de Zonas Francas Industriales y de Comercialización (LEZOFIC), aprobada en 1998 durante el gobierno de Armando Calderón Sol, constituye el instrumento central del régimen de incentivos fiscales a la inversión en El Salvador. El artículo 19 de la ley, en su versión original y sus posteriores reformas, otorga a los usuarios de zonas francas una exención universal que incluye: exención total del Impuesto sobre la Renta (ISR); exención total del Impuesto a la Transferencia de Bienes Muebles y a la Prestación de Servicios (IVA); exención de derechos arancelarios a la importación; exención de impuestos municipales sobre el activo y el patrimonio de la empresa; y libre repatriación de capitales y utilidades (GatoEncerrado, 2020; Connectas, 2020; Grupo Aristos, 2024). La relevancia fiscal de estas exenciones es difícil de exagerar. El ISR y el IVA representan el 82% de los ingresos tributarios que obtiene anualmente El Salvador (Connectas, 2020). Las empresas usuarias de zonas francas están exentas de los dos impuestos que sostienen el 82% de las finanzas públicas del país. Esta exención no es temporal ni sujeta a evaluación periódica de resultados: el régimen admite extensiones sucesivas de diez años adicionales, con el requisito de aumentar la inversión y el empleo en un 100% respecto al período anterior. En diciembre de 2025, la Asamblea Legislativa aprobó una reforma que amplió el plazo adicional de exención de cinco a diez años, con el voto de 56 diputados de Nuevas Ideas y sus aliados (El Mundo, 2025). El costo fiscal de las exenciones a zonas francas, Depósitos para Perfeccionamiento Activo (DPA) y servicios internacionales fue estimado por el Ministerio de Hacienda en $125,759,823 para el año 2019 (GatoEncerrado, 2020). Este es el costo registrado solo de las categorías que el Estado incluye en su estimación de gasto tributario; el costo real es mayor, dado que la administración tributaria carece de estimaciones sobre los impuestos internos evitados —impuestos municipales, ISR local— por las empresas del régimen.

4.2 La lógica del incentivo y su evaluación empírica

El argumento oficial a favor de las exenciones a las zonas francas es que la atracción de inversión extranjera directa y la generación de empleo compensan el sacrificio fiscal. Este argumento tiene sustento teórico en la literatura sobre competencia fiscal entre países en desarrollo (Keen & Mansour, 2009), pero su validez empírica en el caso salvadoreño es cuestionable por dos razones. Primera: el Estado carece de mecanismos de evaluación sistemática del retorno efectivo de los incentivos. Como señaló la economista sénior del ICEFI, Lourdes Molina, el tema de los incentivos fiscales "perfora el sistema tributario" y no existe contabilidad exacta de cuánto deja de percibir el país (GatoEncerrado, 2020). Sin datos de retorno, la justificación del incentivo descansa en supuestos no verificados. Segunda: existen evidencias de que algunas empresas beneficiadas del régimen de zonas francas pagan salarios inferiores al mínimo mediante la manipulación de las jornadas laborales para eludir el umbral de horas que activa la obligación del salario mínimo (GatoEncerrado, 2020). Esto sugiere que, en ciertos casos, el incentivo fiscal no está siendo compensado por condiciones laborales dignas, contradiciendo la justificación social del régimen. La extensión indefinida de los incentivos agrava este problema. Un incentivo fiscal temporal, con horizonte determinado y evaluación de resultados, puede ser justificado como instrumento de política industrial. Un incentivo que se extiende sucesivamente durante décadas, sin evaluación sistemática de retorno y con ampliación legislativa aprobada con dispensa de trámites en diciembre de 2025, se aproxima funcionalmente a una transferencia permanente de renta fiscal desde el fisco público hacia el capital privado.

4.3 La invisibilidad estadística como instrumento político

La ausencia de estimaciones sistemáticas sobre el costo tributario de los incentivos fiscales no es un accidente administrativo. Como señaló el investigador Oscar Campos al analizar el régimen de zonas francas, "el Estado carece de estimaciones sobre el costo tributario de tales incentivos, lo que impide conocer si los privilegios fiscales a las maquilas compensan el sacrificio fiscal" (GatoEncerrado, 2020). Esta opacidad tiene efectos políticos concretos: impide la evaluación ciudadana del retorno de los incentivos, dificulta el debate legislativo sobre su renovación y mantiene fuera del escrutinio público un gasto fiscal equivalente a centenas de millones de dólares anuales. En contraste, los gastos dirigidos a los sectores populares —subsidios, transferencias, programas de seguridad alimentaria— están sujetos a escrutinio detallado, auditoría pública y debate permanente sobre su costo-beneficio. La asimetría en el tratamiento informativo del gasto tributario versus el gasto social directo no es neutral: naturaliza la primera forma de transferencia como política económica racional, mientras convierte la segunda en objeto de cuestionamiento permanente sobre su eficiencia y posibles efectos de dependencia.

5. La arquitectura de la no-tributación al capital: patrimonio, herencias y dividendos

5.1 La abolición de los impuestos al patrimonio (1993)

En 1993, en el marco de las reformas de ajuste estructural implementadas tras los Acuerdos de Paz, El Salvador abolió el impuesto patrimonial sobre la propiedad personal y empresarial —incluyendo bienes inmuebles— y lo reemplazó por una elevación del IVA del 5% al 13% (Lincoln Institute of Land Policy, 2024). Esta sustitución implicó un desplazamiento radical de la carga tributaria: de un impuesto que gravaba la riqueza acumulada —con incidencia potencialmente progresiva— a un impuesto que grava el consumo corriente —con incidencia regresiva documentada. La decisión de 1993 no fue presentada como lo que analíticamente era: una redistribución de la carga fiscal desde el capital hacia el consumo, es decir, desde los sectores con mayor acumulación de riqueza hacia los hogares que destinan la mayor parte de su ingreso al consumo básico. El resultado observable es que El Salvador no aplica actualmente ningún impuesto sobre herencias, ningún impuesto sobre donaciones —abolido también en 1993— y ningún impuesto sobre el patrimonio neto de las personas físicas o jurídicas (Taxencadenado, 2026; Grupo Hereda, 2024). Los dividendos obtenidos en el extranjero por residentes fiscales salvadoreños tampoco están sujetos a imposición bajo el sistema territorial de imposición vigente. Esta arquitectura de exenciones al capital es completamente coherente desde la perspectiva del capitalismo rentista (Piketty, 2014): protege los flujos de renta del capital —dividendos, herencias, plusvalías patrimoniales— de toda redistribución fiscal significativa. La única figura impositiva que afecta marginalmente la transferencia de riqueza es el Impuesto a la Transferencia de Bienes Raíces, que aplica una alícuota del 3% sobre el valor de los inmuebles que exceda los $28,571. Un inmueble de $500,000 pagaría aproximadamente $14,143 en este impuesto —menos del 3% del valor transferido. Para activos financieros, participaciones societarias y patrimonio empresarial, la transferencia intergeneracional es fiscalmente libre.

5.2 La concentración de riqueza y su blindaje fiscal

Oxfam El Salvador documentó que 160 millonarios salvadoreños acumulan una riqueza equivalente al 87% de la producción nacional, y que el sistema fiscal es "notablemente injusto, porque pone la carga en los hombros de quienes menos tienen y en las clases medias, pero no en quienes tienen más" (Oxfam, 2016). Un informe conjunto de la CEPAL y Oxfam reveló que en El Salvador las personas más ricas tributan menos del 5% de sus ingresos, mientras que la mayor aporte al fisco proviene del descuento de la renta a los trabajadores (Transparencia Activa, s.f.). Según la representación de la CEPAL, el impuesto sobre la renta "se ha trasladado exclusivamente al salario", mientras que las rentas del capital —dividendos, ganancias de capital, plusvalías patrimoniales— permanecen con escasa o nula carga tributaria efectiva. Este patrón es consistente con la dinámica descrita por Piketty (2014): cuando la renta del capital está sistemáticamente menos gravada que la renta del trabajo, la desigualdad patrimonial tiende a reproducirse y amplificarse de forma intergeneracional. La herencia libre de impuestos consolida esa acumulación al trasladarla entre generaciones sin coste fiscal alguno. El resultado es que el patrimonio concentrado se perpetúa y crece a tasas que el trabajo asalariado —incluso el trabajo calificado bien remunerado— no puede igualar.

6. Evasión, elusión y la brecha de recaudación corporativa

6.1 La magnitud de la evasión tributaria

La evasión del Impuesto sobre la Renta de Personas Físicas (IRPF) en El Salvador es estimada por la CEPAL en 36,1% (Infobae, 2026). Para el impuesto corporativo, los estudios especializados son consistentes en señalar tasas de evasión del orden del 50%: "diversas investigaciones en materia fiscal son consistentes en advertir que el impuesto sobre la renta se evade en un 50%" (Revista Factum, 2016). El ICEFI estimó que El Salvador recauda apenas 6 de cada 10 centavos del potencial previsto para el IVA —es decir, el 60% de su productividad teórica— lo que implica que si el Estado pudiera recaudar el 100% del IVA, los ingresos tributarios provenientes de este impuesto serían sustancialmente mayores (FES, 2017). La CEPAL sintetizó esta situación con precisión conceptual: los países de América Latina "tributan poco y mal", caracterizándose por una baja presión tributaria, una estructura sesgada hacia impuestos regresivos y tasas de evasión y elusión bastante elevadas, lo que restringe la posibilidad de instrumentar políticas fiscales redistributivas (CEPAL, 2010). En este contexto, la evasión corporativa tiene un efecto distributivo doble: reduce los recursos disponibles para el gasto social, y desplaza la carga de financiamiento hacia los contribuyentes de menor tamaño —incluyendo los asalariados formales cuyos impuestos son retenidos en nómina sin posibilidad de evasión.

6.2 La cadena de elusión: actores y mecanismos

La elusión fiscal —el aprovechamiento de vacíos legales o tratamientos preferenciales para reducir la obligación tributaria sin incurrir en ilegalidad— adopta en El Salvador formas bien documentadas: manipulación de precios de transferencia en transacciones entre empresas relacionadas, uso de jurisdicciones con baja tributación para el registro de utilidades, endeudamiento artificial entre filiales para generar gastos deducibles, y registro de rentas del capital como rentas de capital extranjero —exentas bajo el sistema territorial vigente (FES, 2017; Revista Factum, 2016).

La cadena de elusión involucra múltiples actores institucionales: las empresas que diseñan las estructuras de planificación fiscal agresiva, los despachos jurídicos y contables que las formalizan, y los operadores políticos que mantienen los vacíos legales que las hacen posibles. Como señaló la investigación de Revista Factum (2016), "la evasión y elusión fiscal no es un acto aislado, sino una cadena, gracias a la colaboración de diversos actores". La impunidad sistemática de los grandes evasores —en contraste con la visibilidad administrativa de la informalidad de los pequeños contribuyentes— tiene, además, el efecto de legitimar socialmente la conducta evasora entre los actores con mayor poder económico.

6.3 El sistema territorial y la renta offshore

El sistema de imposición territorial vigente en El Salvador exime de tributación toda renta obtenida fuera del país por residentes fiscales salvadoreños. Esta disposición, presentada habitualmente como un atractivo para la inversión extranjera, tiene como efecto complementario proteger la renta del capital de los grandes propietarios salvadoreños que canalizan sus inversiones a través de estructuras offshore. Las inversiones en instrumentos financieros internacionales, dividendos de participaciones en empresas extranjeras y plusvalías de activos en el exterior no tributan en El Salvador, independientemente del monto acumulado (Taxencadenado, 2026). Esta disposición beneficia exclusivamente a quienes tienen suficiente riqueza para acceder a instrumentos de inversión internacional —es decir, exactamente el segmento de población con mayor capacidad contributiva y menor carga fiscal efectiva.

7. Otros regímenes preferenciales: turismo, agricultura de exportación y servicios financieros

7.1 El patrón del incentivo sin evaluación

Más allá de las zonas francas, el régimen fiscal salvadoreño incluye incentivos preferenciales para una variedad de sectores económicos vinculados al capital de mayor escala: el sector turístico, la agricultura de exportación, los servicios financieros internacionales y el comercio internacional. El ICEFI señaló que en múltiples proyectos de turismo, agricultura y zonas francas, "las entidades que autorizaron la entrega de los incentivos no determinaron cuál fue el impacto tributario" (GatoEncerrado, 2020). La ausencia de evaluación no es una falla administrativa aislada: es un patrón sistemático que impide la rendición de cuentas sobre el costo colectivo de los beneficios privados.

En el sector agropecuario, existen exenciones específicas del IVA para ciertos insumos agrícolas y productos básicos no procesados. Sin embargo, estas exenciones benefician en mayor medida a los productores de mayor escala —que tienen mayores compras de insumos exentos— que a los pequeños agricultores de subsistencia. La estructura del beneficio tributario agrícola tiende, así, a ser más favorable para los actores agroindustriales que para los campesinos que el discurso político presenta como los principales agentes de degradación ambiental. Esta paradoja conecta directamente con el análisis del artículo anterior de esta serie.

7.2 La Ley para el Fomento de la Expansión de las Inversiones (2026)

En febrero de 2026 entró en vigor la Ley para el Fomento de la Expansión de las Inversiones, impulsada por Invest in El Salvador. Esta ley complementa el régimen de zonas francas al ofrecer créditos tributarios acreditables contra el ISR del 10%, 20% o 30% del monto invertido, dependiendo del tamaño y categoría de la inversión, y exención total del Impuesto de Transferencia de Bienes Raíces para la adquisición de inmuebles destinados a expansión productiva (NegociosSV, 2026). La nueva ley amplía el universo de beneficiarios de incentivos fiscales a empresas que ya operan en el país y desean expandirse, pero que no califican para los regímenes previos.

La aprobación de esta legislación, en el contexto de un debate público en el que la austeridad fiscal y la insuficiencia del gasto social son argumentos recurrentes, ilustra la asimetría de visibilidad entre el gasto tributario y el gasto directo: la nueva ley fue aprobada con rapidez legislativa, sin estimación pública de su costo fiscal proyectado y sin evaluación de su impacto distributivo. Por contraste, cualquier propuesta de incremento del gasto social directo enfrenta exigencias de justificación fiscal detallada y cuestionamientos sobre su sostenibilidad presupuestaria.

8. La asimetría redistributiva: quién paga, quién recibe, quién decide

8.1 El balance fiscal de la desigualdad

La combinación de los factores analizados produce un balance fiscal cuyas consecuencias redistributivas son verificables. Del lado de la carga: el IVA representa el 65% de los ingresos tributarios y es soportado proporcionalmente en mayor medida por los hogares de bajos ingresos; el impuesto sobre la renta recae principalmente sobre el trabajo asalariado formal, con escaso peso sobre las rentas del capital; y los hogares de menores ingresos destinan una fracción mayor de su presupuesto a impuestos al consumo y a gastos cuasi-tributarios (combustibles, tasas, cargos financieros). Del lado del beneficio: el gasto tributario supera los $873 millones anuales, concentrado principalmente en exenciones a empresas de zonas francas, ausencia de tributación al patrimonio y herencias, y protección de las rentas del capital extranjero.

El resultado cuantitativo de este balance no es una mera redistribución horizontal entre grupos de similar posición socioeconómica, sino una transferencia vertical: los hogares que menos acumulan financian, mediante su consumo cotidiano, una parte de los servicios públicos que el capital concentrado habría financiado si no existieran las exenciones vigentes. La estimación de la CEPAL y Oxfam de que las personas más ricas tributan menos del 5% de sus ingresos, mientras que los trabajadores asalariados pagan tasas efectivas muy superiores mediante retención en nómina, cuantifica esa transferencia con precisión.

8.2 El problema de la captura fiscal y la legitimidad democrática

La permanencia de este sistema a lo largo de décadas y gobiernos de distinto signo político sugiere que su reproducción no es resultado de la inercia burocrática sino de una distribución de poder político-económico que lo hace estable. Stigler (1971) describió este fenómeno como captura regulatoria: la industria regulada utiliza el proceso político para obtener del Estado protecciones y subsidios que maximizan sus rentas. En el ámbito fiscal, la captura opera mediante el cabildeo directo de las asociaciones empresariales sobre el proceso legislativo —visible en la aprobación con dispensa de trámites de la reforma a las zonas francas en 2025— y mediante la construcción de una narrativa técnica que presenta las exenciones al capital como condición necesaria del crecimiento económico.

La legitimidad democrática del sistema tributario depende de que los ciudadanos perciban que las cargas se distribuyen con equidad y que los recursos recaudados se utilizan en beneficio colectivo (Levi, 1988; Tyler, 2006). Cuando el sistema exhibe simultáneamente alta carga sobre los hogares de bajos ingresos, bajo aporte efectivo del capital concentrado y opacidad sobre el costo del gasto tributario, las condiciones para la legitimidad tributaria se deterioran. Este deterioro tiene consecuencias prácticas: alimenta la economía informal, reduce la cooperación con la administración tributaria y erosiona la base social del Estado fiscal.

9. Conclusiones

Este artículo ha documentado la dimensión opuesta de la regresividad fiscal salvadoreña: no solo quiénes pagan en exceso de su capacidad contributiva, sino quiénes se benefician de una arquitectura de exenciones, regímenes preferenciales y ausencias tributarias que protege la acumulación de capital de una carga redistributiva efectiva.

En primer lugar, el gasto tributario estimado en El Salvador supera los $873 millones anuales —equivalente a múltiplos del presupuesto de salud o educación— y está concentrado principalmente en exenciones a las empresas usuarias de zonas francas, que están exentas del ISR y el IVA, los dos impuestos que representan el 82% de la recaudación tributaria nacional.

En segundo lugar, la abolición en 1993 de los impuestos al patrimonio, herencias y donaciones creó una arquitectura fiscal que protege la transmisión intergeneracional de la riqueza concentrada sin costo tributario significativo. Esta disposición es consistente con la dinámica descrita por Piketty (2014): cuando la renta del capital no está sujeta a redistribución fiscal, la desigualdad patrimonial tiende a reproducirse y ampliarse estructuralmente.

En tercer lugar, la evasión del impuesto sobre la renta corporativa se estima en torno al 50%, y la tasa efectiva de tributación de las personas con mayores ingresos no supera el 5%, según estimaciones de la CEPAL y Oxfam. Esta brecha entre la tasa nominal y la efectiva opera en beneficio exactamente de quienes tienen mayor capacidad de planificación fiscal y acceso a instrumentos de elusión.

En cuarto lugar, la extensión indefinida de los incentivos fiscales sin evaluación sistemática de retorno, documentada tanto para las zonas francas como para otros regímenes sectoriales, constituye un patrón de gasto público implícito opaco que escapa al escrutinio presupuestario ordinario. La aprobación con dispensa de trámites de nuevas exenciones por diez años adicionales en diciembre de 2025 ilustra la vitalidad política de este patrón.

Las implicaciones para la política pública son directas. Un sistema fiscal que aspire a la legitimidad democrática requiere: estimaciones anuales obligatorias y desagregadas del gasto tributario por beneficiario; evaluaciones de retorno con criterios predefinidos antes de renovar cualquier exención; introducción gradual de impuestos al patrimonio neto, herencias y plusvalías no realizadas; y reducción de la dependencia recaudatoria del IVA mediante el fortalecimiento de la imposición directa progresiva. Estas medidas no son técnicamente inviables: son políticamente costosas para los actores con mayor poder de bloqueo legislativo. Esta observación es, en sí misma, una conclusión del análisis.

Finalmente, la lectura conjunta de los dos artículos de esta serie revela la coherencia interna del sistema: los hogares de bajos ingresos soportan una carga tributaria regresiva y una insuficiencia salarial estructural, mientras que el capital concentrado accede a exenciones, deducciones y ausencias tributarias que protegen su acumulación. Esta no es una falla de diseño corregible mediante ajustes marginales: es la lógica distributiva de un sistema fiscal que refleja, con notable fidelidad, la distribución del poder político-económico en la sociedad salvadoreña.

Referencias

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